Економічне бронювання не виправдає себе: пошук рівноваги між військовою потужністю та економічними інтересами

Як трансформувалися підходи до них після початку масштабної агресії Росії

Війна поставила Україну перед викликом балансувати потреби оборони, економіки та розвитку людського капіталу. У спробах оптимально розподілити людей між військом й тилом Україна використовує систему відстрочок для військовозобов'язаних. У цій статті "Вокс Україна" розглядає, як змінювалися підходи до них з початком повномасштабного нападу рф.

Головне

Актуальність проблеми: Сьогодні питання бронювання військовозобов'язаних набуває все більшої ваги через необхідність задоволення оборонних та економічних потреб. Дискусія довкола цього питання інтенсифікується через потребу у додаткових фінансових ресурсах та мобілізацію ключових працівників. За словами голови бюджетного комітету Роксолани Підласої, для 400-500 тисяч нових мобілізованих необхідно виділити 322 мільярди гривень на додаткові витрати, пов'язані з одягом, навчанням, харчуванням та грошовим забезпеченням (без урахування витрат на зброю та техніку).

Основні статистичні показники: За останні 2,5 роки спостерігається тенденція до збільшення кількості професій та категорій працівників, які підлягають бронюванню. Так, 19 серпня заступник міністра оборони Іван Гаврилюк повідомив, що станом на той день було заброньовано від мобілізації приблизно 930 тисяч військовозобов'язаних. За його прогнозами, за тиждень ця цифра перевищить 1 мільйон. Раніше, 14 серпня, міністр економіки Юлія Свириденко заявила про бронювання 770 тисяч осіб.

Економічне бронювання: Згідно з прогнозами ініціаторів законопроєктів, бюджет може щорічно збільшуватися на 200 мільярдів гривень завдяки економічному бронюванню. Для досягнення цього рівня доходів необхідно забронювати понад 800 тисяч осіб (200 мільярдів грн / 12 місяців / 20,4 тисячі грн військового збору). Водночас народний депутат Дмитро Наталуха у своїй публікації на "Фейсбук" вказує, що мобілізаційний резерв України наразі складає 5-6 мільйонів осіб.

Якщо здійснити справедливу та рівномірну мобілізацію 500 тисяч осіб із загального мобілізаційного резерву у 5 мільйонів чоловіків (що становить 10%), до війська потрапили б 100 тисяч чоловіків з 1 мільйона тих, хто заробляє понад 20 тисяч гривень на місяць (відповідно до даних Демографічної стратегії, див. Таблицю 1 нижче). Саме ці особи є найбільш вірогідними кандидатами на бронювання. Якби ці 100 тисяч чоловіків вирішили себе забронювати, надходження до державного бюджету від підвищеного військового збору становили б 24,5 мільярда гривень (20,4 тис. грн * 12 міс. * 100 тис. осіб), що становить лише 7,5% від щорічної потреби у фінансуванні мобілізації 400-500 тисяч осіб, згаданих вище (322 мільярда гривень).

На нашу думку, бронювання мільйона українців (особливо, якщо це будуть ті самі люди, що вже заброньовані і сплачують податки) дасть обмежений фінансовий ефект, однак негативно вплине на суспільні настрої та потенціал сил оборони. Зокрема це може утруднити мобілізацію та погіршити доступ війська до найбільш кваліфікованих кадрів та спричинити кілька потенційних ліній для суспільного розколу. Далі - детальніше.

З 2022 по 2024 рік система бронювання військовозобов'язаних в Україні зазнала значних змін. Це було спричинено потребами війни та економіки. Спочатку бронювання охоплювало переважно державних службовців, працівників правоохоронних органів і сил безпеки, а також підприємств, які виконували військові замовлення. Нові проблеми та виклики, зокрема обстріли енергетичних об'єктів та брак людей у транспортній галузі, вимагали від влади змін у підходах із визначення економічної важливості підприємств та розширення категорій працівників, які підлягають бронюванню, зокрема до них додали працівників енергетичної сфери, агропромислового комплексу чи логістичних підприємств.

У 2024 році у Верховній Раді було зареєстровано кілька нових законопроєктів щодо економічного бронювання. Згідно з цими документами, бронюванню підлягатимуть не лише працівники визначених законодавством категорій, але й ті, хто здійснює значні податкові внески. Нововведення спрямовані на збільшення бюджетних надходжень у період воєнних дій, проте вони також несуть у собі певні ризики. У цьому матеріалі ми детально аналізуємо дане питання.

СТАРТ - 2022 РІК

Головний нормативний акт, що регулює процедуру бронювання військовозобов'язаних, - це закон про мобілізаційну підготовку та мобілізацію.

З початку повномасштабного вторгнення і протягом 2022 року він визначав категорії працівників, яким не загрожує призов під час мобілізації. Серед них були народні депутати, правоохоронці, службовці сектору безпеки й оборони. Крім того, згідно з законом, бронюванню підлягали працівники органів державної та місцевої влади, а також установ, що виконують мобілізаційні завдання. Відповідно до урядового Порядку, що діяв у 2022 році, такі організації мали подати погоджені з Міноборони списки до Міністерства економіки. Це міністерство ухвалювало остаточне рішення про бронювання кожної особи на строк до 6 місяців з можливістю продовження броні ще на 2 місяці (це можна було робити кілька разів) за умови обґрунтованого подання від органів влади.

Узгодження здійснювалося на розсуд міністерств, без встановлення конкретних квот для заброньованих місць. Це породило сумніви щодо обґрунтованості відбору підприємств для бронювання. У відповідь на ці зауваження уряд вирішив запровадити чіткі критерії для надання підприємствам статусу критично важливих та дозволу бронювати до 50% їхнього персоналу.

НОВОВВЕДЕННЯ 2023 РОКУ

З початку 2023 року почали діяти зміни до цього закону, якими до органів влади та підприємств, що виконують мобілізаційні замовлення, додали підприємства, які виробляють товари та надають послуги для потреб Збройних сил України (ЗСУ) та підприємства, які є критично важливими для економіки та життєдіяльності населення.

Згідно з оновленим законодавством, у січні 2023 року уряд впровадив зміни до порядку бронювання військовозобов'язаних під час воєнного стану (постанова КМУ №76). Відповідно до цих змін, списки повинні були узгоджуватися Генеральним штабом Збройних сил України. Для військовозобов'язаних, зареєстрованих у Службі безпеки України та Службі зовнішньої розвідки, списки затверджувалися відповідно СБУ та СЗРУ. Остаточне рішення щодо списків, як і в 2022 році, приймало Міністерство економіки. У цей же період уряд визначив критерії, які залишаються актуальними і нині, за якими підприємства повинні відповідати для визнання їх критично важливими. Визнання такого статусу дає їм право на бронювання 50% військовозобов'язаних співробітників, а в разі обґрунтованої потреби — навіть більше. Критерії такі:

Щоб отримати статус критично важливого, підприємство повинно звернутися до визначеного законом органу влади, подати заяву та документи, що підтверджують його відповідність встановленим критеріям. Після розгляду поданих матеріалів орган влади ухвалює рішення про відповідність або невідповідність підприємства критеріям, визнаючи його критично важливим або відмовляючи у цьому. Рішення обов'язково повинно містити обґрунтування. Копію рішення про відповідність підприємства критеріям передають до Міністерства економіки та Генерального штабу Збройних Сил, а також до СБУ чи Служби зовнішньої розвідки. Підприємство повинно підтверджувати свій статус критично важливого не менш ніж раз на рік, подаючи відповідну заяву з документами, що підтверджують його відповідність критеріям.

Підприємствам галузі енергетики, охорони здоров'я, ветеринарної медицини, освіти, медіа, житлово-комунального господарства та низки інших достатньо відповідати двом із вищезазначених критеріїв.

Не всім доведеться проходити цю процедуру. На початку 2023 року до списку критично важливих організацій автоматично додали "міжнародників", без необхідності виконувати зазначені критерії. Це включає дипломатичні представництва України за кордоном, установи ООН, представництва інших міжнародних організацій, донорські організації. Також до цього переліку входять українські та закордонні організації громадянського суспільства, які реалізують гуманітарні проєкти в Україні за фінансування міжнародних партнерів, згідно з переліком, затвердженим МЗС або Секретаріатом Кабінету Міністрів України.

Для "енергетиків" та "міжнародників", на відміну від інших підприємств та організацій, квота у 50% не діє, вони можуть забронювати будь-яку кількість працівників.

У 2023 році було здійснено повне бронювання (додатково до квоти у 50%) для керівників, їхніх заступників, а також очільників самостійних структурних підрозділів міністерств та органів державного управління, юрисдикція яких охоплює всю територію України. Крім того, було надано дозвіл на бронювання співробітників патронатних служб міністерств.

До працівників сектору безпеки і оборони, які з 2022 року не підлягають призову, додали працівників Державної служби з надзвичайних ситуацій.

2024 - ЯК ВОНО ФУНКЦІОНУЄ ТЕПЕР

З червня 2024 року погодження списків заброньованих знову перейде до компетенції Міноборони (СБУ, СЗРУ), замість Генштабу, тоді як затвердження, як і раніше, залишатиметься за Мінекономіки.

У квітні 2024 року на законодавчому рівні було істотно змінено список осіб, які звільняються від призову за професійною ознакою. До цього переліку додали суддів, Уповноваженого з прав людини, Голову та членів Рахункової палати, дипломатів, державних службовців, які займаються підготовкою висновків до проєктів нормативних актів, забезпечують кіберзахист та підтримку програмного забезпечення в установах, що забезпечують діяльність Президента України, Верховної Ради та Кабінету Міністрів.

З 2024 року оновився перелік організацій, працівники яких можуть бути заброньовані. Зокрема, до автоматично критично важливих організацій тепер належать Дослідницька служба Верховної Ради України, установи, що забезпечують діяльність Президента України, Верховної Ради та Кабінету Міністрів, а також підприємства протезно-ортопедичної галузі, визначені Мінсоцполітики як критично важливі. Крім того, для забезпечення ефективної роботи народних депутатів України дозволено бронювати до двох помічників-консультантів кожного народного депутата, які працюють в штаті Апарату Верховної Ради України.

З травня 2024 року дозволено бронювати понад 50% фахівців з електронних комунікацій та цифрових мереж (провайдери, системні адміністратори) на підприємствах, визнаних критично важливими Міністерством цифрової трансформації, за наявності обґрунтованої потреби. Водночас із переліку службовців сектору безпеки і оборони, які не підлягають призову, виключено працівників Національної поліції, НАБУ, БЕБ, ДБР та ДСНС. Ці категорії, разом із працівниками прокуратури та судової гілки влади, тепер включені до списку тих, хто може бути заброньований (до 50%, окрім Національної поліції та ДСНС, котрим за наявності обґрунтованої потреби дозволено бронювати більшу кількість працівників).

На червень 2024 року усі без винятку співробітники мають можливість зробити бронювання:

ПРОБЛЕМИ З ЧИННОЮ СИСТЕМОЮ БРОНЮВАННЯ

Чинна система бронювання, а точніше віднесення підприємств до критично важливих за умови виконання трьох критеріїв із переліку вище (наприклад, критичним може бути визнане підприємство, яке сплачує всі податки, виплачує зарплату не нижче середньої в регіоні та не має заборгованості зі сплати ЄСВ), призвела до суспільного резонансу через те, що нею користувалися підприємства з неочевидною критичністю для економіки, Збройних сил та суспільства. Зокрема, базуючись на виконанні трьох критеріїв критичності, Мінекономіки забронювало працівників Glovo, Visa, Favbet та деяких інших технологічних компаній строком на шість місяців. Але згодом воно було змушене скасувати своє рішення.

Процес бронювання стає дедалі проблематичнішим для бізнесу. Згідно з опитуванням Американської торговельної палати, 80% компаній вважають бронювання військовозобов'язаних працівників головним викликом для ведення бізнесу в 2024 році. Українська Рада Бізнесу висловила кілька зауважень щодо цієї процедури, зокрема відсутність автоматичного продовження бронювання та неможливість виправлення помилок у системі "Оберіг". Вона також запропонувала бронювати керівників критично важливих підприємств без урахування квоти 50%. Європейська Бізнес Асоціація закликає уряд і парламент дозволити безлімітне бронювання працівників транспортної галузі, які займаються вантажними перевезеннями, а також впровадити індивідуальне економічне бронювання найбільш цінних працівників, відповідно до обговорюваних законопроєктів.

ЩО ПРОПОНУЮТЬ ПАРЛАМЕНТАРІ?

Деякі кроки щодо економічного бронювання парламентарі вже здійснили: 18 червня 2024 року вони ухвалили, а 27 липня Президент підписав закон про так званий "Клуб білого бізнесу". Цей закон передбачає серед іншого рекомендацію Кабміну включити у Порядок бронювання військовозобов'язаних можливість автоматичного бронювання до 25% військовозобов'язаних працівників підприємств, включених до "клубу білого бізнесу".

11 червня 2024 року був зареєстрований законопроєкт, який пропонує дозволити бронювання працівників підприємств у сфері автомобільного транспорту.

Також у парламенті подано кілька законопроєктів, що пропонують введення економічного бронювання. Це означає, що за виконання певних критеріїв, таких як сплата підвищених податків і зборів, виплата вищих зарплат або відсутність податкових боргів, підприємства та ФОПи зможуть отримати право на бронювання своїх працівників або самих себе.

Наприклад, законопроєкт 11308 пропонує автоматичне звільнення від військової служби для осіб, які офіційно працюють або займаються підприємництвом, за умови сплати податків у розмірі, що не менший за мінімальну заробітну плату в Україні (8000 грн станом на червень 2024 року).

Замість цього законопроєкти 11331 і 11332 пропонують можливість забронювати працівника, за якого підприємство сплачує підвищений військовий збір у розмірі 20 400 грн на місяць. До цих законопроєктів вже подано альтернативні проєкти (11331-1, 11331-2, 11332-1, 11332-2), які передбачають різні моделі. Одна з моделей пропонує бронювання працівників із зарплатою понад 35 тис. грн, а інша – змішану модель: 36 тис. грн зарплати для найманого працівника і 20 тис. грн військового збору для ФОП. У цьому випадку ФОП повинен бути зареєстрованим більше ніж пів року, а його щомісячний дохід має перевищувати трикратний розмір збору за бронювання військовозобов'язаних (61 200 грн).

Переваги та недоліки економічного бронювання

Бронювання військовозобов'язаних під час повномасштабної війни - це процес пошуку балансу між обороною та економікою. Зрозуміло, що без відповідних податкових надходжень ми не зможемо фінансувати армію, і водночас без військового захисту й економіка, і країна загалом не будуть існувати. Тож де тут "золота середина"? Сьогодні триває дискусія між політиками і бізнесом про розширення можливостей для бронювання працівників "некритичних" підприємств чи організацій за умови сплати певної суми коштів до бюджету країни.

Переваги економічного бронювання, висвітлені у публічному просторі:

Негативні сторони економічного резервування:

ЧОМУ МЕХАНІЗМ ЕКОНОМІЧНОГО ЗАХИСТУ НЕ ЕФЕКТИВНИЙ?

Зрозуміло, що для багатьох людей економічна мобілізація стає своєрідним рятівним колом, яке дозволяє їм приховати свій страх бути мобілізованими під виглядом раціонального аргументу "я корисніший у цивільному житті". Однак, на нашу думку, економічне бронювання не вирішує існуючих проблем на рівні держави, а навпаки, породжує нові, ще більш серйозні виклики.

Перш за все, таке рішення може видатися несправедливим.

Особиста економічна мобільність породжує або зміцнює численні розколи в суспільстві:

Загалом, така система буде сприйматися (і вже сприймається) як спосіб "купівлі" відстрочки від військової служби, що підриває моральний дух армії та суспільства.

По-друге, економічне бронювання не дозволить профінансувати мобілізацію

Згідно з нашими обчисленнями, заснованими на відкритих джерелах інформації (яка може мати певні неточності), додаткові податкові надходження від економічного резервування не забезпечать покриття мобілізаційних потреб армії.

У 2024 році, за різними оцінками та заявами представників влади, потреба у новобранцях коливається від 100 до 500 тисяч осіб, причому найімовірніше, що вона буде ближчою до верхньої межі. Для мобілізації 400-500 тисяч осіб, як повідомила голова бюджетного комітету Роксолана Підласа, необхідно 322 мільярди гривень додаткових витрат на одяг, навчання, харчування та грошове забезпечення, не враховуючи витрати на зброю і техніку. Водночас, за прогнозами авторів законодавчих ініціатив, економічне бронювання може додатково приносити бюджету щорічно 200 мільярдів гривень. Для досягнення такого рівня надходжень потрібно забронювати понад 800 тисяч осіб (200 мільярдів гривень / 12 місяців / 20,4 тисячі гривень військового збору).

На даний момент вже зарезервовано 565 тисяч чоловіків з категорії тих, хто потенційно підлягає мобілізації. В Україні налічується приблизно 11,1 мільйона чоловіків віком від 25 до 60 років, які можуть бути залучені до мобілізації. Враховуючи демобілізованих, осіб з інвалідністю та тих, хто має право на відстрочку, орієнтовний мобілізаційний потенціал країни складає близько 5 мільйонів чоловіків, згідно з дослідженням від texty.org. Це число також підтверджується в публікації народного депутата Дмитра Наталухи, де вказується діапазон 5-6 мільйонів.

Скільки українців зможуть потенційно скористатися перевагами економічного бронювання?

За даними Міністерства фінансів з Національної стратегії доходів до 2030 року (Таблиця 1), заробітну плату понад 20 тисяч гривень отримують 1,9 мільйона українців. Припускаючи, що трохи більше половини з них, тобто 1 мільйон осіб, є чоловіками (оскільки рівень участі чоловіків у робочій силі історично вищий за рівень участі жінок), можна задатися питанням, скільки з них потенційно можуть бути мобілізованими. Якщо взяти до уваги нижню межу мобілізаційного потенціалу в 5 мільйонів осіб та верхню оцінку потреби у новобранцях у 500 тисяч осіб, виходить, що у 2023 році необхідно було б мобілізувати 10% тих, хто теоретично може бути залучений до армії.

Якби мобілізація проводилася випадковим чином (наприклад, за допомогою лотереї), з цієї групи потрібно було би призвати 100 тис. осіб (10% від 1 млн). Якби ці 100 тис. осіб захотіли себе забронювати, надходження до державного бюджету від підвищеного військового збору становили би 24,5 млрд грн (20,4 тис. грн * 12 міс. * 100 тис. осіб) або лише 7,5% від щорічної потреби з фінансування мобілізації 400-500 тисяч осіб, згаданих вище (322 млрд грн). Звісно, ми не врахували інші чинники - наприклад, що можливість економічного бронювання можуть отримати ФОП, що із 1 млн людей із зарплатою понад 20 тис. грн частина можуть бути вже заброньовані як цінні фахівці, а також що компанії будуть сплачувати не лише військовий збір, а й інші податки, але навіть такі прості розрахунки показують, що надходження від економічного бронювання не покривають раніше озвучені мобілізаційні потреби.

Таблиця 1. Структура діапазонів заробітної плати

Витоки: інформація з Пенсійного фонду України, взята зі Стратегії національних доходів до 2030 року.

Водночас можливість бронювання працівників, що сплачують більші податки, може створити нерівномірний розподіл трудових ресурсів, коли підприємства важливих, але менш прибуткових, галузей (наприклад, поштові послуги, рітейл, легка промисловість) будуть змушені скоротити діяльність чи закритися, натомість усі працівники фінансового сектору чи IT будуть заброньовані.

Зрештою, це рішення не матиме довготривалої стабільності.

Ми вже зараз відчуваємо проблеми з мобілізацією.

Фінансове бронювання не стимулюватиме нових осіб вступати до армії, навпаки, створить легальну можливість уникнути мобілізації для тих, хто отримує відносно високий дохід. В результаті, кількість потенційних мобілізованих зменшиться.

У результаті цього у влади незабаром виникне потреба переглянути категорії заброньованих та осіб з відстрочкою, а також зменшити їхню кількість. Ймовірно, будуть підвищені суми, необхідні для збереження статусу заброньованих, і тих, хто не зможе їх сплатити, мобілізують. Це буде виглядати як порушення владою своєї обіцянки не мобілізувати тих, хто сплачує певну суму податків. Деякі люди можуть навіть використовувати власні заощадження для фіктивного працевлаштування з підвищеною зарплатою. Це призведе до зниження довіри до влади.

Кваліфікація особового складу в оборонних силах

При наскрізному бронюванні найбільш освічених та професійних українців сили оборони можуть зіткнутися з нестачею кваліфікованих кадрів, тоді як війна перетворюється на високотехнологічну і потребує оволодіння новими видами зброї, техніки, розуміння принципів роботи засобів радіоелектронної боротьби, використання дронів тощо.

Отже, на противагу незначному економічному ефекту економічне бронювання матиме значний негативний вплив на сили оборони, суспільство та довіру до держави.

Довіра впаде і у військових, які не можуть звільнитися зі служби в обмін на сплату податків, і у людей із доходом менше визначеного рівня, і у роботодавців, що не можуть дозволити собі сплачувати визначену суму за цінних працівників, і у тих людей, хто спочатку підпаде під економічну бронь, а потім буде мобілізований через збільшення дефіциту людей у силах оборони.

Отже, ми вважаємо, що економічне бронювання не сприятиме зміцненню України в її протистоянні з Росією.

Тому ми рекомендуємо уряду сконцентруватися на наступних стратегіях:

З метою підтримання ділової активності та відповідних податкових надходжень необхідно вжити давно очікуваних заходів, таких як припинення необґрунтованих перевірок, конфіскації майна та блокування роботи підприємств, а також реформування митних і податкових органів. Більшість справ, порушених проти бізнесу, не доходить до суду, що свідчить про негативний вплив таких дій правоохоронців на бізнес-середовище, без покращення становища споживачів або держави.

Зрештою, і бізнесу, і державі слід визнати, що український ринок праці зазнав незворотних змін. Тому необхідно буде наймати працівників без необхідних навичок і забезпечувати їх навчанням, активніше залучати жінок (зокрема тих, хто виховує дітей самостійно і потребує гнучкого робочого графіка), людей старшого віку та осіб з інвалідністю (для цього може знадобитися модернізація робочих місць і перегляд робочих процесів).

Зрозуміло, що всі одночасно не можуть брати участь у бойових діях, проте розподіл людей на військових і цивільних повинен бути максимально прозорим. По-перше, суспільство має усвідомлювати та приймати, що деякі люди, які відповідають певним критеріям, можуть принести більше користі поза ЗСУ (наприклад, фахівці з енергетики). По-друге, ті, хто опиниться в ЗСУ, повинні розуміти причини цього (наприклад, через жеребкування) та знати, що буде відбуватися далі: як проходитиме навчання та служба, коли можлива демобілізація тощо. Це розуміння вимагає від влади якісної комунікації з громадськістю, а не абстрактних гасел про "справедливу мобілізацію", що мало хто може пояснити на практиці.

У підсумку...

Протягом 2022-2024 років держава намагалася одночасно відповісти на два основні виклики: обороноздатність (забезпечення достатньої кількості військових для захисту країни) та економічна стабільність (збереження працездатності державних органів та підприємств).

Система бронювання військовозобов'язаних в Україні зазнала значних змін у період з 2022 по 2024 роки, пристосовуючись до нових вимог як з боку військових, так і цивільних структур. Спочатку бронювання стосувалося державних службовців, працівників силових структур і критично важливих підприємств. У 2023-2024 роках держава фактично запровадила економічне бронювання, оскільки підприємству було достатньо відповідати трьом економічним критеріям, щоб бути визнаним критичним.

Наразі активно обговорюється концепція економічного бронювання, яка передбачає можливість для бізнесів або ФОПів забронювати своїх працівників чи себе, сплативши певні кошти до бюджету. Ми вважаємо, що ця ідея приречена на невдачу. Зібраних таким шляхом грошей буде недостатньо для забезпечення мобілізації, а також це може знизити мотивацію військових та порушити почуття соціальної справедливості. Крім того, економічна мобілізація навряд чи буде стабільною, що може призвести до відчуття обману серед тих, хто скористається цією схемою, і знизить довіру до уряду. Замість цього влада повинна вести відверту дискусію з суспільством, включаючи бізнес, про найбільш ефективний розподіл людських і фінансових ресурсів для досягнення перемоги у війні.